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編者按

監管資源是有限的，行業問題是無限的，如何充分利用監管資源，實現監管效能最大化是值得行業深思的話題。

本文作者發現監管的罰款金額、罰單數量雖然不斷走高，但并沒有實質性改變行業痼疾。套取手續費傭金等市場行為方面的違規是絕大部分罰單的理由，而這些行為往往是由于市場初級、競爭水平低導致的，具有普遍性，被監管檢查的機構普遍存在，沒有被檢查的機構也普遍存在，而這些市場行為雖然會擾亂行業秩序，但并不會招致系統性風險。

相對于各種違規市場行為，最危險的行為還在于公司治理、關聯交易、資金運用等方面的違規行為。

因此作者認為在監管資源有限的前提下，可以適當減少對于市場行為的監管與處罰力度，更多依靠檢查保險公司內控合規有效性，以激活自身“免疫力”來解決這些問題。同時，將更多監管資源投入到公司治理、關聯交易、資金運用等高風險領域，盯緊法人機構，加大對于責任人的處罰力度。

注：本文原題《以風險為導向 合理調配監管檢查資源——對保險行業行政處罰的幾點思考》。作者王德明，法學博士，系中國保險學會法律專業委員會委員，中國人民大學保險法研究所研究員，大成律師事務所顧問。

近年來，在嚴監管、防風險背景下，保險行業監管處罰力度不斷加大，罰單數量及罰款金額不斷創新高，嚴查重罰在遏制市場亂象等方面起到了積極作用。但從行業實際情況來看，嚴查重罰并沒有改變違規支付手續費等行業痼疾。

在監管資源有限的前提下，可以風險為導向，加大公司治理、關聯交易、資金運用等高風險領域的檢查力度，適當減少違規支付手續費等市場行為查處資源投入，使有限的監管資源發揮更大的效用。

01

2021保險業罰款金額創新高，但仍主要集中在套取手續費傭金及相關問題上

根據普華永道《2021年度保險行業監管處罰分析報告》（以下簡稱“分析報告”），2021年度銀保監會及其派出機構共開出2182張罰單，涉及307家保險機構，處罰類型主要為警告及罰款（2141張，罰款總金額30299萬元）和責令改正（152張），其他還包括撤銷任職資格（20張）、停止接受新業務（19張）、吊銷業務許可證等（3張）。

處罰主要集中在套取手續費傭金及相關聯的問題上

根據分析報告，2021年度前七大處罰違規行為，罰單數量占到了88%，罰款金額占90%以上，具體如下表：

總體來看，上述七類違規問題都屬于市場行為領域，根源都在手續費及傭金違規支付方面。具體分析，虛構中介套取費用、虛列費用、給與投保人保險合同約定以外的利益行為直接涉及到手續費違規行為，這些問題進而又導致了財務業務數據不真實、編制或者提供虛假的財務報表資料、未嚴格執行經批準或備案的條款費率等違規行為。

處罰情況符合保險市場實際。分行業來看，財險行業罰單數量占比54%，主要原因是財險市場中違規支付手續費問題非常突出；壽險行業罰單數占比26%，較大程度上與壽險行業銀保渠道的“小賬本”問題相關聯；中介市場罰單數量占比20%，除了與虛掛中介違規行為直接關聯外，市場中很多中介機構充當了保險公司套取及列支費用的通道。

違規支付手續費的根源在于行業低水平的價格競爭

年度處罰的違規行為主要集中在違規支付手續費及相關聯問題上，當前很多保險公司通過高額手續費及“小賬”來開拓市場，由于監管部門對產品的附加費用率及手續費傭金率有監管指標，公司只能通過虛列營業費用、虛掛中介業務、虛列營銷人力等手段套取資金用于支付超額手續費或給予投保人保險合同以外的利益。

這些行業頑疾屢查屢犯，難以整治，根本原因是市場還處在拼手續費的低水平競爭階段，整治的根本出路在于轉變保險行業發展方式，逐步建立品牌、服務、產品等方面的核心競爭力，建立差異化競爭格局。

近年來嚴查重罰下行業痼疾并沒有得到根本性的改善

近年來，監管處罰力度不斷加強，2020年罰單1705張，罰款23559萬元，2021年度罰單數量及罰款再創新高，嚴查重罰在整治市場亂象方面取得積極效果。但不可否認，從市場實際來看，保險市場上違規支付手續費及傭金等問題仍大行其道，這些行業沉疴痼疾并沒有得到根本性改善。

與行業內數百家法人主體、數以千計的分支機構相比，監管機構人力資源相對有限，監管檢查覆蓋面相對較小，近年來幾乎是逢查必處罰，2021年度處罰保險機構307家，監管檢查沒有覆蓋到的機構手續費傭金等違規行為仍然可能普遍存在。

02

提升監管效率或應抓大放小：降低市場行為監管力度、緊盯法人機構、加大責任人處罰力度

評估行業風險狀況，動態配置監管資源

監管機構對保險公司經營情況進行跟蹤評估，評估保險機構的主要風險狀況及其風險防范與控制能力，根據風險嚴重程度動態配置金融監管資源。對于高風險領域，應作為監管檢查重點領域，投入更多監管資源；對于風險相對較低的領域，則適當減少資源投入，使有限的監管資源能發揮最大的效用。

加強非現場監管是風險為導向監管體系的基礎。利用信息技術手段，建立非現場監管評價指標體系，對于保險公司經營指標及報送的報告加強分析利用，及時發現風險性苗頭問題，為現場檢查立項等提供支持，對高風險問題及時干預，相比問題爆發后再處置，成本代價都要更低。

加大公司治理、資金運用等高風險領域的檢查力度

從近年來保險行業高風險公司案例看，風險集中在公司治理、資金運用、關聯交易等領域。如高風險機構普遍存在大股東、實控人操控公司、入股資金不實、“三會一層”運作不規范等問題，大股東、實控人隱蔽關聯關系、侵占套取保險公司資金問題非常突出。

建議重點加強高風險領域監管檢查。在公司治理方面，查深查透股東股權問題，對實控人隱居幕后操縱的公司要加大檢查力度；關聯交易方面，按照實質穿透性及利益傾斜原則穿透識別關聯方，使隱蔽關聯交易“現身”；資金運用方面，以資金流為主線穿透到最終使用人和底層資產，緊盯資金運用中的非標創新金融產品，防范借助信托、私募等通道侵占保險資金的風險。

適當降低對違規支付手續費等市場行為的查處力度

目前監管檢查處罰90%以上集中在手續費違規支付及相關問題上，從風險評估角度整體來看，違規支付手續費、賬外給予投保人利益等行為不會形成系統性風險。在監管資源有限的前提條件下，可適度降低市場行為監管檢查力度。

當前保險市場上主體眾多，違規支付手續費短期看會擾亂市場秩序，但長期看市場有自我調節機制，如果一直高手續費買業務，則會損害公司的償付能力，缺乏償付能力的公司會逐步退出市場，近年來部分機構收縮甚至退出車險市場就是一個典型的例子。從監管機構角度看，監管資源過多投入維持市場競爭秩序，不僅可能導致在高風險領域投入力量不足，而且也不利于保險市場主體形成理性、風險為本的經營方式。

在消費者權益保護方面，大力推動行業協會、消費者權益保護組織的調解機制發揮作用，推動建立行業糾紛仲裁機制，通過調解及仲裁機制來解決消費者投訴等問題。對嚴重損害消費者權益的行為，再由監管機構查處并予以處罰。

檢查保險公司內控合規的有效性，激活自身“免疫力”

近年來保險機構建立了相對健全的風險合規及內控體系，尤其是償二代實施以來，公司按照償二代風險管理要求建立了全面風險管理組織體系及風險內控量化指標體系。違規支付手續費問題都在公司內控合規體系范圍內，整治行業痼疾的根本出路還在于公司提高自身的“免疫力”，這是監管職能所不能替代的。

今后監管應重點檢查、評價保險公司內控合規體系的有效性，促使保險公司內控合規體系切實發揮作用，內生動力才是防風險最有效的方式。

重點緊盯法人機構，盯住風險之源

違規支付手續費、財務業務數據不真實等行為主要發生在分支機構，處罰對象也主要是分支機構，但這些問題的根源在于總公司。從行業實來看，公司治理、發展戰略、產品策略、償付能力、關聯交易、資金運用等決策及權限均在法人機構，分支機構主要承擔市場營銷及客戶服務職能，違規支付手續費傭金等問題，與法人機構的風險合規文化、營銷政策、內控有效性等密切相關。

從風險角度來看，法人機構的風險程度更高。屬地化監管后，銀保監局的力量應主要集中在法人機構身上。首先要緊盯償付能力，對虛增資產、準備金計提不充分等問題要及時查處，確保償付能力真實；其次應關注公司戰略和產品策略，違規支付手續費傭金等問題往往與公司的激進戰略及產品營銷策略緊密相關，對此應重點關注，監管環節前移，防風險于未然。

加大對責任人的處罰力度，防止處罰虛化

根據統計報告，2021年度對機構的罰款占罰款總額的80%，最高金額的罰單罰款金額225萬元，還有19家分支機構被暫停一定時間段接受某種類的新業務，如暫停新車險業務三個月等。對責任人的處罰措施主要是警告和罰款，對個人的罰款總體占罰款金額的20%，還有20張保單涉及撤銷任職資格。

總體來看，絕大部分處罰是對機構罰款，但單均15萬元的罰款對機構來說也難形成有效威懾。各類違規問題的根源還在人的身上，建議監管處罰要減輕公司責任、加大個人責任追究，且向上管理層級追究責任，讓處罰真正落實到承擔決策的責任人身上，防止違規處罰責任虛化。

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