作者｜高倩倩　王劍　姜傳秀　劉騰陽(yáng)　陳思銘編譯

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2023年5月1日，在美國(guó)硅谷銀行、簽名銀行等銀行出險(xiǎn)后，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）發(fā)布《存款保險(xiǎn)改革的可選方案》，主要內(nèi)容如下。

存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo)和作用

(資料圖)

美國(guó)最早建立存款保險(xiǎn)制度。1933年，為應(yīng)對(duì)給美國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p害的銀行擠兌和銀行倒閉潮，F(xiàn)DIC成立。此后，美國(guó)盡管仍有許多銀行倒閉，但所有受保存款都得到了FDIC的保障。存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo)和作用主要有以下幾項(xiàng)。

促進(jìn)金融穩(wěn)定

通過(guò)防范銀行擠兌來(lái)維護(hù)金融穩(wěn)定是存款保險(xiǎn)的重要目標(biāo)。銀行因吸收活期存款和投放長(zhǎng)期貸款而較易成為擠兌的對(duì)象。當(dāng)發(fā)生擠兌時(shí)，銀行可能會(huì)不得不低效清算資產(chǎn)。銀行可能需要在短時(shí)間內(nèi)被出售，這就會(huì)使其估值降低，處置成本增加。銀行擠兌還可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)蔓延，因?yàn)樘幘愁愃沏y行的活期債權(quán)人會(huì)提取資金，從而加大銀行體系的壓力。而且，因銀行倒閉而無(wú)法獲得資金的存款人可能無(wú)法支付到期債務(wù)，從而給企業(yè)和家庭帶來(lái)財(cái)務(wù)壓力。存款保險(xiǎn)降低了這些風(fēng)險(xiǎn)。

保護(hù)存款人

保護(hù)持有大部分存款賬戶的小額存款人，是存款保險(xiǎn)制度建立以來(lái)的目標(biāo)。截至2022年12月，美國(guó)超過(guò)99%的存款賬戶在25萬(wàn)美元的存款保險(xiǎn)保障限額以內(nèi)。監(jiān)測(cè)銀行的償付能力有較高的固定成本，小額存款人進(jìn)行這樣的調(diào)查既不現(xiàn)實(shí)，也沒(méi)有效率。監(jiān)測(cè)銀行也很耗時(shí)，并需要金融、監(jiān)管和法律方面的專業(yè)知識(shí)，這是小額存款人無(wú)法做到的。存款保險(xiǎn)保護(hù)了小額存款人的存款，使其免于承擔(dān)這些不必要的成本和負(fù)擔(dān)。

減少銀行處置的影響

存款保險(xiǎn)的保障范圍對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置成本有直接影響，銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的主要目標(biāo)包括立即向受保存款人提供保障、保持銀行的牌照和經(jīng)營(yíng)價(jià)值、降低存款保險(xiǎn)基金及銀行體系的成本。為此，F(xiàn)DIC需要足夠的時(shí)間統(tǒng)籌考慮處置方案并進(jìn)行各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，而銀行擠兌可能縮減或消除FDIC的準(zhǔn)備時(shí)間，影響上述處置目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，難以保障有序開(kāi)展處置。

保持一致性和透明性

存款保險(xiǎn)的目標(biāo)之一是提供明確的顯性的保障，以穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。設(shè)計(jì)良好的存款保險(xiǎn)機(jī)制應(yīng)當(dāng)限制政府干預(yù)，提供透明化的保障，并保持成本分擔(dān)決策的一致性。

近期美國(guó)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)事件反映的新情況

未受保存款的發(fā)展趨勢(shì)增加了銀行擠兌風(fēng)險(xiǎn)。2021年銀行體系中未受保存款的比例為46.6%，是1949年以來(lái)的峰值。未受保存款在存款賬戶中占比較小，但在銀行資金中可能占比較大，尤其在資產(chǎn)規(guī)模排名前10%（但不含前1%）的銀行中更是如此。未受保存款或其他短期活期負(fù)債的高度集中，增加了銀行擠兌的可能性，并可能威脅到金融穩(wěn)定。未受保存款人擠兌引發(fā)了2023年3月硅谷銀行和簽名銀行的倒閉，這是當(dāng)時(shí)FDIC歷史上第二大和第三大銀行倒閉事件。

技術(shù)變革可能會(huì)增加銀行擠兌風(fēng)險(xiǎn)。信息（包括錯(cuò)誤信息）的傳播速度，以及存款人根據(jù)信息提取資金的速度，可能導(dǎo)致銀行擠兌速度更快、成本更高。信息的傳播以及存款人在夜間和周末轉(zhuǎn)移資金的能力，可能會(huì)使及時(shí)干預(yù)銀行擠兌變得更具挑戰(zhàn)性。

完善存款保險(xiǎn)制度需重點(diǎn)考慮的問(wèn)題

降低道德風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化市場(chǎng)紀(jì)律

道德風(fēng)險(xiǎn)即行為者因可免于承擔(dān)冒險(xiǎn)行為的后果而有動(dòng)力去冒更大風(fēng)險(xiǎn)。由于受保存款人不會(huì)面臨損失風(fēng)險(xiǎn)，也沒(méi)有什么提取資金的動(dòng)機(jī)，在主要由受保存款提供資金的銀行，風(fēng)險(xiǎn)和隱性損失有時(shí)會(huì)隨著時(shí)間的推移而積累。因此，對(duì)存款保險(xiǎn)的改革必須考慮到擴(kuò)大保障范圍對(duì)金融穩(wěn)定的好處，以及對(duì)銀行體系冒險(xiǎn)行為可能產(chǎn)生的影響。

一是加強(qiáng)銀行監(jiān)管，約束道德風(fēng)險(xiǎn)。資本要求和對(duì)銀行規(guī)模擴(kuò)張的監(jiān)管等可以降低存款保險(xiǎn)帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)。流動(dòng)性監(jiān)管和利率風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管可以作為存款保險(xiǎn)的補(bǔ)充，降低擠兌風(fēng)險(xiǎn)。增加長(zhǎng)期債務(wù)要求既可以通過(guò)便利銀行處置來(lái)增加金融穩(wěn)定性，也可以通過(guò)增強(qiáng)來(lái)自債權(quán)人的市場(chǎng)紀(jì)律約束來(lái)降低道德風(fēng)險(xiǎn)。

二是強(qiáng)化市場(chǎng)紀(jì)律，約束道德風(fēng)險(xiǎn)。存款人的紀(jì)律約束可以降低銀行風(fēng)險(xiǎn)，有利于金融穩(wěn)定，但通過(guò)銀行擠兌進(jìn)行紀(jì)律約束代價(jià)高昂，未受保存款人的擠兌將損失轉(zhuǎn)移給FDIC和其他市場(chǎng)參與者，并因無(wú)法進(jìn)行銀行有序處置而增加了整個(gè)銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)，還可能通過(guò)傳染增加其他銀行利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)。盡管如此，存款提取可能迫使那些未能安全穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)的銀行關(guān)閉，如果銀行管理層意識(shí)到擠兌風(fēng)險(xiǎn)會(huì)威脅到銀行的牌照和經(jīng)營(yíng)價(jià)值，那么擠兌風(fēng)險(xiǎn)也可能會(huì)阻止銀行冒險(xiǎn)。但從金融穩(wěn)定的角度來(lái)看，不通過(guò)擠兌，而是采取類似約束銀行管理的市場(chǎng)紀(jì)律形式是更可取的。非存款債權(quán)人和股東可對(duì)銀行的冒險(xiǎn)行為進(jìn)行約束，一些提高其他市場(chǎng)參與者對(duì)銀行冒險(xiǎn)行為進(jìn)行約束的政策可減輕與存款保險(xiǎn)相關(guān)的道德風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂。

存款保險(xiǎn)具有廣泛的市場(chǎng)影響

銀行從多個(gè)方面爭(zhēng)奪存款，隨著存款保險(xiǎn)保障范圍擴(kuò)大和保障水平的提高，存款成為相對(duì)更具吸引力的資產(chǎn)，存款需求可能上升，導(dǎo)致存款利率下降，銀行對(duì)存款資金的依賴程度增加。理解存款保險(xiǎn)變化帶來(lái)的廣泛市場(chǎng)影響，對(duì)任何政策決策都很重要。

提高存款保險(xiǎn)保障水平需增收保費(fèi)

存款保險(xiǎn)不是免費(fèi)的，F(xiàn)DIC必須通過(guò)對(duì)銀行體系征收保費(fèi)來(lái)獲得資金。盡管銀行系統(tǒng)中未受保存款人集中趨勢(shì)所帶來(lái)的挑戰(zhàn)主要是由一小部分銀行的一小部分存款人驅(qū)動(dòng)的，但提高存款保險(xiǎn)保障限額必然會(huì)增加存款保險(xiǎn)基金的規(guī)模，因?yàn)榇婵畋ｋU(xiǎn)基金與受保存款的比率是法定的。而提高存款保險(xiǎn)基金的規(guī)模必然要通過(guò)對(duì)銀行增收保費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

其他支持措施

其他可支持實(shí)現(xiàn)存款保險(xiǎn)目標(biāo)并減輕不良后果的政策措施主要包括：一是存款保險(xiǎn)保費(fèi)定價(jià)作為一種工具，既可以促進(jìn)存款保險(xiǎn)基金資金充足，又可鼓勵(lì)在銀行間公平分配存款保險(xiǎn)成本，并在一定程度上干預(yù)銀行的冒險(xiǎn)行為；二是要求對(duì)大額未受保存款提供擔(dān)保，也可視為限制銀行依賴未受保存款、減少存款人擠兌意愿、加強(qiáng)存款人帶來(lái)的市場(chǎng)紀(jì)律約束的一種選擇；三是限制大額未受保存款的提取將限制存款人的擠兌能力，并可能以不威脅金融穩(wěn)定的方式強(qiáng)化存款人帶來(lái)的市場(chǎng)紀(jì)律約束。

存款保險(xiǎn)改革方案的利弊分析

本報(bào)告對(duì)存款保險(xiǎn)制度改革的三種可選方案進(jìn)行了評(píng)估，包括限額保障、全額保障和有針對(duì)性的保障。每種方案各有利弊，應(yīng)與其他政策調(diào)整一并考慮，改革方案的有效性也依賴于其他政策同時(shí)執(zhí)行的程度。盡管每種可選方案都各有利弊，但有針對(duì)性的保障在減輕許多不良后果的同時(shí)，也獲得了因擴(kuò)大保障范圍對(duì)金融穩(wěn)定產(chǎn)生的好處。

“限額保障”（Limited Coverage）保留了目前的存款保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，即適用于所有存款人和賬戶類型的有限的存款保險(xiǎn)保障額度。限額保障可以提高存款保險(xiǎn)的保障限額，但保障額度是有限的。持有存款在適度高于當(dāng)前保障限額的中小企業(yè)，可能會(huì)從提高保障限額中受益。但該方案本身并不能解決與未受保存款人高度集中相關(guān)的擠兌風(fēng)險(xiǎn)。將保障限額僅提高一個(gè)數(shù)量級(jí)（如提高到數(shù)百萬(wàn)美元）不足以保障許多大額未受保存款賬戶，這些賬戶的突然取款可能足以破壞銀行體系的穩(wěn)定。如果保障限額沒(méi)有提高多個(gè)數(shù)量級(jí)，那么對(duì)其他市場(chǎng)和存款保險(xiǎn)基金資金充足性的總體影響可能很小。因此，在一個(gè)擁有大量未受保活期存款的體系中實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定目標(biāo)，應(yīng)該與其他工具一起實(shí)施，這些工具可以限制銀行對(duì)未受保活期存款的依賴，減少未受保存款人的擠兌動(dòng)機(jī)，或降低未受保存款人的擠兌能力。

“全額保障”（Unlimited Coverage）是指為所有存款提供全面保障。該方案能夠有效地消除擠兌風(fēng)險(xiǎn)，但可能對(duì)銀行的冒險(xiǎn)行為、存款保險(xiǎn)的收費(fèi)水平以及更廣泛的金融市場(chǎng)都會(huì)產(chǎn)生很大影響。全額保障可能導(dǎo)致大量存款資金流入銀行，消除存款人的市場(chǎng)紀(jì)律約束作用，可能導(dǎo)致銀行過(guò)度冒險(xiǎn)，也可能會(huì)嚴(yán)重?cái)_亂以存款為替代產(chǎn)品的資本市場(chǎng)。如果不考慮可能的存款流入，全額保障將使存款保險(xiǎn)基金的規(guī)模為實(shí)現(xiàn)法定目標(biāo)而增加70%至80%，從而導(dǎo)致對(duì)銀行的保費(fèi)征收顯著提高。其他工具如監(jiān)管、監(jiān)督和存款保險(xiǎn)保費(fèi)定價(jià)，可以與全額保障一起使用，以減少對(duì)其他市場(chǎng)的干擾，抑制道德風(fēng)險(xiǎn)。

“有針對(duì)性的保障”（Targeted Coverage）允許對(duì)不同類型賬戶提供不同的存款保險(xiǎn)保障水平，為企業(yè)支付賬戶（Payment account）提供更高的保障，甚至提供全額保障，而無(wú)需將類似的保障擴(kuò)展到所有存款。該方案有相對(duì)較大的金融穩(wěn)定效益和相對(duì)較小的道德風(fēng)險(xiǎn)成本。存款主要有支付服務(wù)和投資兩種功能，企業(yè)支付賬戶主要是支付功能，其資金損失最有可能波及企業(yè)工資發(fā)放和日常運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，提高支付賬戶的保障水平不會(huì)對(duì)市場(chǎng)紀(jì)律帶來(lái)很大影響，企業(yè)也很難通過(guò)持有多家銀行的支付賬戶來(lái)提高受存款保險(xiǎn)保障的水平。但該方案面臨區(qū)分賬戶的挑戰(zhàn)，即區(qū)分值得更高保障的賬戶和不值得更高保障的賬戶，并限制存款人和銀行規(guī)避相關(guān)政策的能力。此外，將相當(dāng)高的存款保險(xiǎn)保障擴(kuò)展到企業(yè)支付賬戶可能也需要大幅增加保費(fèi)。

（作者單位：中國(guó)人民銀行金融穩(wěn)定局）

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